依據(jù)屬性

公共利益和需求直接相關(guān)的公共產(chǎn)品是指公共享有的消費(fèi)品，如國(guó)防、大型基礎(chǔ)設(shè)施等。

公共產(chǎn)品的基本特征是消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性非排他性，非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)消費(fèi)者對(duì)一種公共產(chǎn)品的消費(fèi)不影響其他消費(fèi)者對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)和使用；非排他性是指公眾的任何一員都不能被排除在對(duì)該公共產(chǎn)品的消費(fèi)之外，都可以享受這種產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的特性導(dǎo)致了對(duì)其供給的稀缺；因而只能依靠政府出面組織生產(chǎn)和供應(yīng)才有可能得以解決，這是政府職能的基本依據(jù)。

（1）公共性。政府職能涉及到國(guó)家大量日常公共事務(wù)的處理，根本目的是為所有社會(huì)群體和階層提供普遍的、公平的、高質(zhì)量的公共服務(wù)。

（2）法定性。政府職能的法定性是指政府的一切活動(dòng)都要在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，憲法和法律規(guī)定了一國(guó)政府職能的邊界，使公共行政有法可循。

（3）執(zhí)行性。政府作為貫徹和執(zhí)行國(guó)家意志的機(jī)關(guān)，其職能具有明顯的執(zhí)行性。

（4）強(qiáng)制性。政府職能的強(qiáng)制性是指其以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾；行政相對(duì)人不得阻礙政府職能的正常行使。

（5）動(dòng)態(tài)性。政府職能始終是變化的，取決于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)關(guān)系的動(dòng)態(tài)性、政府與社會(huì)關(guān)系的力量對(duì)比以及政府與自然界的關(guān)系演變。

（6）擴(kuò)張性。政府職能的擴(kuò)張性是指隨著現(xiàn)代社會(huì)中公共事務(wù)、公共問(wèn)題日益增多且日益復(fù)雜，公眾需求的日益?zhèn)€性化、多樣化，政府承擔(dān)了越來(lái)越多的職能，并逐漸擴(kuò)展至社會(huì)各層面。

政府職能在公共行政中的重要地位主要表現(xiàn)為：

（1）政府職能滿足了公共行政的根本要求；政府職能是公共行政的核心內(nèi)容，直接體現(xiàn)公共行政的性質(zhì)和方向。

（2）政府職能是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的根本依據(jù)。政府機(jī)構(gòu)是政府職能的物質(zhì)載體。政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須依據(jù)政府職能這一重要標(biāo)準(zhǔn)。

（3）政府職能轉(zhuǎn)變是行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。機(jī)構(gòu)改革必須要根據(jù)政府職能的變化來(lái)進(jìn)行，首先確定政府職能的增、減、分、合，然后再相應(yīng)進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整和改革。

（4）政府職能的實(shí)施情況是衡量行政效率的重要標(biāo)準(zhǔn)。公共行政的最終目標(biāo)在于追求行政效率的不斷提高。檢驗(yàn)行政效率高低的標(biāo)準(zhǔn)，就是整個(gè)政府職能發(fā)揮的好壞。

（1）政府職能規(guī)定了國(guó)家行政活動(dòng)的基本方向。

（2）政府職能是建立行政組織和進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備的最基本依據(jù)。

（3）行政職能的變化必然帶來(lái)行政機(jī)構(gòu)、人員編制以及運(yùn)作方式的調(diào)整或改造。

政治職能，亦稱統(tǒng)治職能，政治職能是指政府為維護(hù)國(guó)家統(tǒng)治階級(jí)的利益，對(duì)外保護(hù)國(guó)家安全，對(duì)內(nèi)維持社會(huì)秩序的職能。中國(guó)政府主要有四大政治職能：

①軍事保衛(wèi)職能。即維護(hù)國(guó)家獨(dú)立和主權(quán)完整、保衛(wèi)國(guó)防安全、防御外來(lái)侵略的職能。

②外交職能。即通過(guò)政府的外交活動(dòng)，促進(jìn)本國(guó)與世界其他各國(guó)正常的政治、經(jīng)濟(jì)往來(lái)，建立睦鄰友好關(guān)系，促進(jìn)國(guó)與國(guó)之間互惠互利，反對(duì)強(qiáng)權(quán)政治，維護(hù)世界和平等方面的職能。

③治安職能。即維持國(guó)家內(nèi)部社會(huì)秩序、鎮(zhèn)壓叛國(guó)和危害社會(huì)安全的活動(dòng)、保障人民的政治權(quán)利和生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)憲法和法律尊嚴(yán)的職能。

④民主政治建設(shè)職能。即通過(guò)政府活動(dòng)，推進(jìn)國(guó)家政權(quán)完善和民主政治發(fā)展的職能。

經(jīng)濟(jì)職能是指政府為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行管理的職能。隨著中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，中國(guó)政府主要有三大經(jīng)濟(jì)職能：

①宏觀調(diào)控職能。即政府通過(guò)制定和運(yùn)用財(cái)政稅收政策和貨幣政策，對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行間接的、宏觀的調(diào)控。

②提供公共產(chǎn)品和服務(wù)職能。政府通過(guò)政府管理、制定產(chǎn)業(yè)政策、計(jì)劃指導(dǎo)、就業(yè)規(guī)劃等方式對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)行間接控制；同時(shí)，還要發(fā)揮社會(huì)中介組織和企業(yè)的力量，與政府一道共同承擔(dān)提供公共產(chǎn)品的任務(wù)。

③市場(chǎng)監(jiān)管職能。即政府為確保市場(chǎng)運(yùn)行暢通、保證公平競(jìng)爭(zhēng)和公平交易、維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益而對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)所進(jìn)行的管理和監(jiān)督。

政府是第一部門(mén)，又稱公共部門(mén)，有資源配置、收入分配、宏觀調(diào)控三大主要職能。收入分配職能又稱為公平職能。

1、資源配置職能，由中央和地方政府按照公共品的范圍或稅收對(duì)象特征等因素分別承擔(dān)；

1）政府履行資源配置職能的主要方式：

直接參與如，通過(guò)稅收等調(diào)集資源， 用于公共產(chǎn)品的提供；

間接參與：如通過(guò)制訂產(chǎn)業(yè)政策和 財(cái)政稅收特殊政策，對(duì)各種社會(huì)資源配置的流向、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行引導(dǎo)；

“中性”參與：如，通過(guò)制訂法律、 法規(guī)等資源運(yùn)作規(guī)則，以形成各種的資源配置秩序。

2）政府履行資源配置職能的原因

公有財(cái)產(chǎn)資源（休謨的公共悲劇）

公共產(chǎn)品（非排他性 非競(jìng)爭(zhēng)性）

公共產(chǎn)品和市場(chǎng)失靈

外在性和混合產(chǎn)品

政府配置職能與成本遞減行業(yè)

信息不對(duì)稱

2、收入分配職能，由中央政府承擔(dān)，因?yàn)槿绻傻胤秸胤秸袚?dān)，首先地方政府缺乏動(dòng)力，其次會(huì)造成地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，加劇地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)不平衡或貧富差距；

1）政府履行收入分配職能的主要方式

有限地參與初次分配：如，發(fā)放公務(wù) 員工資；

主要從事收入再分配：如，通過(guò)稅收 “把一些人的錢(qián)分配給另一些人”；

通過(guò)社會(huì)保障體系的作用； 公共產(chǎn)品的提供中的收入再分配。

2）政府履行收入分配職能的原因

市場(chǎng)運(yùn)行與初始分配的不公平；

私人機(jī)構(gòu)不能有效解決收入再分配問(wèn)題；

政府從事收入再分配所具有的有利條件；

社會(huì)保障體系是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須的體系，只能通過(guò)政府構(gòu)建。

3、宏觀調(diào)控職能，由中央政府承擔(dān)，因?yàn)榈胤秸畬?duì)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境與要素把握有限；

政府履行宏觀調(diào)控職能的主要方式：

財(cái)政政策 fiscal policy

貨幣政策 monetary policy

文化職能是指政府為滿足人民日益增長(zhǎng)的文化生活的需要，依法對(duì)文化事業(yè)所實(shí)施的管理。它是加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保證。中國(guó)政府的文化職能主要有以下四類：

①發(fā)展科學(xué)技術(shù)的職能，即政府通過(guò)制定科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)對(duì)重大科技工作的宏觀調(diào)控，做好科技規(guī)劃和預(yù)測(cè)等工作，重視基礎(chǔ)性、高技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)化研究。一般的科技工作主要依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)推動(dòng)。

②發(fā)展教育的職能。即政府通過(guò)制定社會(huì)教育發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，加快教育體制改革，逐步形成政府辦學(xué)與社會(huì)辦學(xué)相結(jié)合的新體制。

③發(fā)展文化事業(yè)的職能。即政府通過(guò)制定各種方針、政策、法規(guī)等，引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)文學(xué)藝術(shù)、廣播影視、新聞出版和哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究等各項(xiàng)事業(yè)健康繁榮地發(fā)展。

④發(fā)展衛(wèi)生體育的職能。即政府制定各種方針、政策、法規(guī)等，引導(dǎo)全社會(huì)衛(wèi)生體育事業(yè)的發(fā)展。

社會(huì)公共服務(wù)職能，即指除政治、經(jīng)濟(jì)、文化職能以外政府必須承擔(dān)的其他職能。政府的社會(huì)職能主要有：

①調(diào)節(jié)社會(huì)分配和組織社會(huì)保障的職能。即政府為保證社會(huì)公平、縮小地區(qū)發(fā)展差距和個(gè)人收入差距，運(yùn)用各種手段來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)分配、組織社會(huì)保障，以提高社會(huì)整體福利水平，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。

②保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源的職能。即政府通過(guò)各種手段，對(duì)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口膨脹等因素所造成的環(huán)境惡化、自然資源破壞等進(jìn)行恢復(fù)、治理、監(jiān)督、控制，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

③促進(jìn)社會(huì)化服務(wù)體系建立的職能。即政府通過(guò)制定法律法規(guī)、政策扶持等措施，促進(jìn)社會(huì)自我管理能力的不斷提高。

④提高人口質(zhì)量，實(shí)行計(jì)劃生育的職能。計(jì)劃生育，是中國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，也是關(guān)系到國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的一件大事，因此中國(guó)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃生育工作的管理，包括計(jì)劃生育的法制建設(shè)，方針、政策的制定，規(guī)劃組織計(jì)劃生育科學(xué)研究，加強(qiáng)計(jì)劃生育的宣傳、咨詢和技術(shù)服務(wù)工作。

政府職能必須通過(guò)各個(gè)管理環(huán)節(jié)才能實(shí)現(xiàn)，從政府職能管理過(guò)程來(lái)看，行政職能又包括一系列的運(yùn)行職能。

決策職能是行政管理過(guò)程的首要職能。決策貫穿于管理的全過(guò)程。

為有效地實(shí)現(xiàn)既定管理既定行政管理的目標(biāo)和任務(wù)，通過(guò)建立行政組織機(jī)構(gòu)，確定職位，職責(zé)和職權(quán)，協(xié)調(diào)相互關(guān)系，將組織內(nèi)部各個(gè)要素聯(lián)結(jié)成有機(jī)的整體，使人財(cái)物得到最合理的使用，就是組織職能。

協(xié)調(diào)活動(dòng)是行政管理過(guò)程的重要環(huán)節(jié)。因?yàn)樾姓芾須w根到底就是要設(shè)計(jì)和保持良好的行政環(huán)境，使人們能在組織內(nèi)協(xié)調(diào)地開(kāi)展工作，有效地完成行政目標(biāo)。

控制職能。這是按行政計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)衡量計(jì)劃完成情況并糾正計(jì)劃執(zhí)行中的偏差，確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的管理活動(dòng)。

監(jiān)督職能。政府在社會(huì)中應(yīng)當(dāng)起到一個(gè)掌舵人的作用，按照符合社會(huì)道德法律、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)、監(jiān)督社會(huì)各個(gè)生產(chǎn)生活環(huán)節(jié)。當(dāng)然，政府的監(jiān)督必需是在一定范圍內(nèi)的，不能無(wú)限擴(kuò)大其職能。

正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，可以用一個(gè)概念來(lái)概括。西方有句諺語(yǔ)：屬于上帝的，讓上帝去管，屬于愷撒的，應(yīng)該讓愷撒來(lái)管。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中很高的一個(gè)原則，甚至可以說(shuō)是至高無(wú)上的原則。如果把這句話套用在政府和市場(chǎng)的關(guān)系里，我們可以說(shuō)，屬于政府的由政府來(lái)管，屬于市場(chǎng)的由市場(chǎng)來(lái)管，這個(gè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的至高無(wú)上的原則。如果這個(gè)原則不遵守，政府伸手管得過(guò)多，資源分配、價(jià)格確定，這樣的一些東西都由政府來(lái)插手，那么我們實(shí)際上就是一種管制經(jīng)濟(jì)，并不是一個(gè)真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) ^[1]  。

在資源配置方面，應(yīng)該是市場(chǎng)起決定性作用。從這個(gè)角度來(lái)看，應(yīng)該說(shuō)，市場(chǎng)代表著私權(quán)，而政府代表的是公權(quán)。私權(quán)和公權(quán)的問(wèn)題，實(shí)際上就是一個(gè)權(quán)利和權(quán)力之間的關(guān)系 ^[1]  。

過(guò)去，政府過(guò)多關(guān)心市場(chǎng)自由的法制，也就是剛才講的資源分配、價(jià)格定制，都是由各級(jí)政府來(lái)管，因?yàn)檫@里有利益關(guān)系；而對(duì)于市場(chǎng)秩序的法律卻恰恰不太關(guān)心，這就有些本末倒置了 ^[1]  。

在我們國(guó)家，如何解決好市場(chǎng)和政府之間的關(guān)系？應(yīng)該大力發(fā)揚(yáng)契約精神 ^[1]  。第一個(gè)方面就是平等精神，實(shí)際上就是我們所講的權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等和規(guī)則平等這三個(gè)平等機(jī)制。第二個(gè)就是自由精神。所謂自由精神，實(shí)際上就是利益關(guān)系，因?yàn)槭袌?chǎng)離不開(kāi)利益關(guān)系，而利益關(guān)系主要是兩個(gè)方面 ^[1]  ，一個(gè)是資源分配，一個(gè)是價(jià)格規(guī)定。這是企業(yè)作為市場(chǎng)參與者的最關(guān)鍵的權(quán)利，這些權(quán)利如果它們自己不掌握，完全由政府來(lái)安排，那就失去了自由的含義 ^[1]  。第三個(gè)就是協(xié)商的精神 ^[1]  。協(xié)商精神應(yīng)該是契約精神很重要的一個(gè)方面，合同也好、契約也好，實(shí)際上是雙方當(dāng)事人協(xié)商取得的結(jié)果，這實(shí)際上就是民主協(xié)商的機(jī)制 ^[1]  。第四個(gè)就是誠(chéng)實(shí)信用的精神，或者叫誠(chéng)信 ^[1]  。這是市場(chǎng)精神里面一個(gè)很核心的價(jià)值觀念，就是說(shuō)當(dāng)事人之間既然定了合同，就有義務(wù)去嚴(yán)格遵守，而且應(yīng)當(dāng)把違反契約的誠(chéng)實(shí)信用的精神看作是市場(chǎng)的最大的一個(gè)恥辱，或者是一個(gè)對(duì)市場(chǎng)最大的破壞 ^[1]  。

政府產(chǎn)生存生的根本職能：

根據(jù)人生三階段做好三個(gè)公平游戲規(guī)則

第一：為每個(gè)人在未成年階段都提供一個(gè)讓每個(gè)人變成他自已更具有勞動(dòng)創(chuàng)造力的自由人的公平高效的養(yǎng)教環(huán)境。這是一個(gè)讓每個(gè)人獲取生存能力的基礎(chǔ)規(guī)則。（起點(diǎn)公平）

第二：為每個(gè)人在成年自由生存階段都提供一個(gè)保護(hù)人身、生命、自由、健康與勞動(dòng)成果財(cái)產(chǎn)不受社會(huì)其他成員侵犯的公平高效的法治環(huán)境。這是一個(gè)的正面保護(hù)每個(gè)人人權(quán)私有財(cái)產(chǎn)規(guī)則。（過(guò)程公平）

第三：人生不帶來(lái)，死不帶去。在每個(gè)人死時(shí)替這個(gè)世界收回一切遺產(chǎn)再通過(guò)市場(chǎng)再拍賣(mài)，讓這個(gè)世界的一切資源再自由流通于社會(huì)各成員之間的公平單一稅收職能。這是一個(gè)反面激勵(lì)人們?cè)诖婊钪胁灰^(guò)度自私的公有制資源再配置規(guī)則。（結(jié)果公平）

只要人類社會(huì)政府做好他有限的建立在人生過(guò)程共性基礎(chǔ)上的三大公平游戲規(guī)則就行了（如果過(guò)需要的話就是再建立一個(gè)不是人餓死、凍死街頭的最低保障體系就行了）；其余的事就讓人們各行其是，自由生存吧！其結(jié)果自由市場(chǎng)會(huì)將一切都配置的最為有效，不但會(huì)使每一個(gè)人都能生存的最好，同時(shí)還將最有效的促進(jìn)人類社會(huì)一切總福利的穩(wěn)定持續(xù)增長(zhǎng)。

這樣政府這個(gè)人類未來(lái)理想社會(huì)的股份制公司才能賺到他在經(jīng)營(yíng)人類發(fā)展中所賺取的利潤(rùn)——在保持總物價(jià)穩(wěn)定的前提下發(fā)行與社會(huì)總福利增長(zhǎng)相適應(yīng)的貨幣量去繼續(xù)做好他的三大公平游戲規(guī)則。選自杜書(shū)敏《政府市場(chǎng)發(fā)展論》

正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，既是關(guān)系到我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能否順利發(fā)展的重大問(wèn)題，也是轉(zhuǎn)型期我國(guó)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的核心任務(wù)。

在政府與市場(chǎng)問(wèn)題上，迄今有兩種極端的理念和實(shí)踐：一個(gè)是市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法將社會(huì)資源予以有效配置，結(jié)果導(dǎo)致市場(chǎng)失靈；另一個(gè)政府作用于市場(chǎng)的活動(dòng)或干預(yù)措施缺乏效率，結(jié)果導(dǎo)致政府失靈。在傳統(tǒng)上，人們列舉的市場(chǎng)失靈清單包括：

1、公共產(chǎn)品的提供；

2、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的壟斷；

3、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部性。這些方面經(jīng)驗(yàn)使當(dāng)代各國(guó)政府都努力尋求政府職能的恰當(dāng)定位，既避免市場(chǎng)壟斷和市場(chǎng)失靈，也避免政府壟斷和政府失靈。一般而論，政府的職能定位可以概括為：彌補(bǔ)市場(chǎng)不足，促進(jìn)社會(huì)公平。

我國(guó)從1978年改革開(kāi)放開(kāi)始，進(jìn)入具有歷史意義的社會(huì)轉(zhuǎn)型期。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制并日趨完善，政府職能也開(kāi)始轉(zhuǎn)變。但由于行政理念的轉(zhuǎn)變、宏觀經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型以及政府自身能力的提高需要一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，因此我國(guó)政府在政府與市場(chǎng)關(guān)系問(wèn)題上存在典型的政府職能“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”現(xiàn)象，亟待克服。 ^[2] 

簡(jiǎn)單地說(shuō)，政府與社會(huì)的關(guān)系也就是“官”與“民”的關(guān)系。這種關(guān)系主要包括三個(gè)方面：一是政府對(duì)社會(huì)的管理；二是社會(huì)對(duì)政府的支持和監(jiān)督；三是政府與社會(huì)通過(guò)精誠(chéng)合作作用于市場(chǎng)機(jī)制，共同治理宏觀社會(huì)，增進(jìn)社會(huì)整體福利。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于市場(chǎng)的弱化或取消，我國(guó)建立了政社不分的“大政府、小社會(huì)”的管理模式，政府經(jīng)常性地運(yùn)用超強(qiáng)制行政手段對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面管理。這在當(dāng)時(shí)具有一定的合理性和必然性。但隨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式由于缺乏自我管理和自我發(fā)展能力，越來(lái)越難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。因此，必須按照三種途徑構(gòu)建政社分離的新型社會(huì)管理模式。

培養(yǎng)社會(huì)自我管理的組織，把政府包攬的事還給社會(huì)，由社會(huì)組織自行管理，如各類行業(yè)協(xié)會(huì)和城鄉(xiāng)居民的自治組織以及社會(huì)中介組織，可以在社會(huì)的自我管理上發(fā)揮作用。

盡快建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，切實(shí)保障弱勢(shì)群體的基本生活權(quán)利，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。

政府不能包辦社會(huì)具體事務(wù)，而應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)組織的積極性，由社會(huì)組織去管理社會(huì)的微觀事務(wù)。同時(shí)，有必要形成社會(huì)對(duì)政府權(quán)力的有效制約機(jī)制，以防止政府權(quán)力的濫用。

目 前，社會(huì)與政府的互動(dòng)仍然需要進(jìn)一步加強(qiáng)，對(duì)于頻發(fā)的社會(huì)食品安全等問(wèn)題，除需要大眾傳媒監(jiān)督外，仍然需要政府加強(qiáng)對(duì)各環(huán)節(jié)的監(jiān)督控制。

在我國(guó)行政系統(tǒng)中，國(guó)務(wù)院居于最高領(lǐng)導(dǎo)地位，它統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)所屬各部、委的工作，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各級(jí)地方行政機(jī)關(guān)的工作，有權(quán)根據(jù)憲法、法律管理全國(guó)范圍內(nèi)的一切重大行政事務(wù)。根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)務(wù)院共先例18項(xiàng)職權(quán)。這18項(xiàng)職權(quán)可歸結(jié)為六個(gè)方面：

（1）根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。

（2）向全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)提出議案。

（3）規(guī)定各部各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會(huì)的工作，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)性的行政事務(wù)。

（4）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各級(jí)地方行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和地方行政機(jī)關(guān)職權(quán)的劃分。

（5）負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃與國(guó)家預(yù)算，管理科學(xué)、教育、經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生等工作。

（6）任免行政人員權(quán)。

此外，國(guó)務(wù)院還有最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)授予的其他職權(quán)。

自1994年起，各級(jí)地方政府機(jī)構(gòu)相繼進(jìn)行改革，改革的主要內(nèi)容和重點(diǎn)是：轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行政企分開(kāi)；合理劃分職權(quán)，理順各種關(guān)系；大力精兵簡(jiǎn)政，提高行政效率。

(1）執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議，以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決議和命令，規(guī)定行政措施，發(fā)布決議和命令；

(2）領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的工作；

(3）執(zhí)行經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)、民政和公安等工作；

(4）依法任免和獎(jiǎng)懲國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員；

(5）保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民權(quán)利，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利；

(6）監(jiān)督所屬各部門(mén)和下級(jí)人民政府的工作；

(7）辦理上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)。

(l）執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令。

(2）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；

(3）保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；

(4）保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；

(5）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；

(6）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利；

(7）辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。

實(shí)現(xiàn)政府職能的主要手段包括：行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段等。

（1）行政手段具有強(qiáng)制性、垂直性、無(wú)償性、穩(wěn)定性和具體性的特點(diǎn)，其優(yōu)點(diǎn)是統(tǒng)一集中、迅速有效。但它易產(chǎn)生與“人治”相聯(lián)系的一些弊病，影響橫向聯(lián)系及下級(jí)的積極性、創(chuàng)造性。

（2）經(jīng)濟(jì)手段具有間接性、有償性、平等性和關(guān)聯(lián)性的特點(diǎn)，最適于管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但因其只能調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，不能靠它解決所有問(wèn)題。

（3）法律手段具有嚴(yán)肅性、權(quán)威性、規(guī)范性的特點(diǎn)，使行政管理統(tǒng)一化和穩(wěn)定化，但其只能在有限范圍內(nèi)發(fā)生作用，很多經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會(huì)關(guān)系需結(jié)合其他手段才能發(fā)揮作用。

（1）有效的政府是一個(gè)能夠治理并且善于治理的政府

在市場(chǎng)條件下，政府的職能是兩個(gè)方面：糾正市場(chǎng)失靈和超越市場(chǎng)、引導(dǎo)市場(chǎng)。一般地講，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身運(yùn)用的相當(dāng)完善的地方，政府無(wú)須干預(yù)。在這些方面，政府的職能有限，但這并不意味著政府就無(wú)事可做了。恰恰相反，政府的作用在市場(chǎng)條件下是相當(dāng)重要的。首先，政府的作用是糾正市場(chǎng)的固有缺陷。

市場(chǎng)有其自身無(wú)法克服的弱點(diǎn)和消極方面。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的這些缺陷，政府就需要擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)職能，最大限度地減少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的消極面。其次，政府的作用是超越市場(chǎng)、引導(dǎo)市場(chǎng)。政府干預(yù)市場(chǎng)不僅僅是為了糾正市場(chǎng)缺陷，更重要的是超越市場(chǎng)。超越市場(chǎng)就是要求政府能夠站在市場(chǎng)之上，控制市場(chǎng)的總體運(yùn)行，防止其自發(fā)發(fā)展造成的危害。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開(kāi)支，提高效率。因此，有效的政府并不是一個(gè)“實(shí)干”的政府，不是一個(gè)“執(zhí)行”的政府，而是一個(gè)能夠治理并且善于治理的政府。

（2）政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)應(yīng)遵循三個(gè)基本原則

市場(chǎng)失靈的存在，是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的理由，但政府干預(yù)應(yīng)確定在什么樣的規(guī)模和范圍之內(nèi)，卻無(wú)法準(zhǔn)確地作出回答。這是因?yàn)橐粋€(gè)社會(huì)對(duì)于政府作用的“需求”程度是有彈性的。它不僅取決于市場(chǎng)一方的缺陷，而且取決于這個(gè)社會(huì)的政治結(jié)構(gòu)、價(jià)值觀（如對(duì)平等的渴求）、公眾意識(shí)及各種利益集團(tuán)的選擇。 ^[3] 

這種政府職能的不確定性和復(fù)雜性，使其在現(xiàn)實(shí)中呈現(xiàn)出各種各樣的政府干預(yù)形式，并在理論上成為現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。一般認(rèn)為，政府干預(yù)應(yīng)該適度，即政府在資源配置過(guò)程中不要包攬一切，不要去做本來(lái)應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)去做并且實(shí)踐已經(jīng)證明市場(chǎng)能夠做好的事情。具體的說(shuō)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)應(yīng)遵循以下三個(gè)基本原則：

其一，政府干預(yù)的范圍應(yīng)是彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷和不足，是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的“拾遺補(bǔ)缺”。按照這一原則，在市場(chǎng)機(jī)制能夠發(fā)揮功能優(yōu)化資源配置的領(lǐng)域，政府就不要插手或介入，而在市場(chǎng)機(jī)制不能有效配置資源的領(lǐng)域才需要政府干預(yù)。

其二，政府干預(yù)的目的應(yīng)是促使市場(chǎng)機(jī)制恢復(fù)功能，而不是去代替市場(chǎng)。按照這一原則，政府干預(yù)的方式和力度就不應(yīng)該是固定不變的，而應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而變化。

其三，政府干預(yù)的結(jié)果必須要比干預(yù)前的情況有所改善和好轉(zhuǎn)，否則，就不要干預(yù)。按照這一原則，政府在準(zhǔn)備伸出“看得見(jiàn)的手”進(jìn)行干預(yù)之前，必須低頭看看這只“看得見(jiàn)的手”的不完善的地方，以使政府干預(yù)盡可能地降低成本，減少副作用，增加有效性。在我國(guó)，由于有著幾十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)和幾千年封建集權(quán)的歷史，因而在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過(guò)程中，更應(yīng)該警惕和防止政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度干預(yù)。

（3）在培育和完善市場(chǎng)方面，我國(guó)政府面臨四個(gè)方面的協(xié)調(diào)問(wèn)題

在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，政府具有培育和完善市場(chǎng)的職能；而政府培育和完善市場(chǎng)的過(guò)程，實(shí)際上就是政府轉(zhuǎn)變職能的過(guò)程。如果政府職能不轉(zhuǎn)變，那么無(wú)論是市場(chǎng)主體，還是市場(chǎng)客體，都無(wú)法快速和健康地發(fā)展起來(lái)。

所以，社會(huì)主義國(guó)家的政府是社會(huì)主義市場(chǎng)發(fā)育的第一推動(dòng)力。政府培育和完善市場(chǎng)主體包括兩個(gè)方面：一方面，政府作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者，應(yīng)退出國(guó)有資產(chǎn)的管理和經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，即放棄其經(jīng)營(yíng)職能；另一方面，政府應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)職能，特別是社會(huì)保障職能。

在培育和完善市場(chǎng)體系方面，當(dāng)前我國(guó)政府面臨四個(gè)方面的協(xié)調(diào)問(wèn)題：一是商品市場(chǎng)與生產(chǎn)要素市場(chǎng)的協(xié)調(diào)。二是有形市場(chǎng)與無(wú)形市場(chǎng)的協(xié)調(diào)。三是區(qū)域市場(chǎng)與全國(guó)市場(chǎng)的協(xié)調(diào)。四是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)的協(xié)調(diào)。

（4）經(jīng)濟(jì)全球化和加入WTO帶來(lái)的政府職能轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟(jì)全球化為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了利益和機(jī)遇，同時(shí)也可能帶來(lái)沖擊和風(fēng)險(xiǎn)。入世后中國(guó)在保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面將面臨新挑戰(zhàn)，在收入分配、地區(qū)差距、勞動(dòng)就業(yè)等方面也會(huì)出現(xiàn)一系列新問(wèn)題。政府化解經(jīng)濟(jì)和社會(huì)矛盾、維護(hù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定的作用與能力仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。

在WTO背景下政府面臨的最大挑戰(zhàn)，一方面是現(xiàn)實(shí)權(quán)力的削弱，另一方面是服務(wù)功能的加強(qiáng)。所以，根據(jù)WTO對(duì)政府的要求，我國(guó)政府職能還需進(jìn)一步調(diào)整和轉(zhuǎn)變。為此，在明確政府作用的方向、重點(diǎn)和方式的基礎(chǔ)上，我國(guó)應(yīng)加快推進(jìn)政府改革，以應(yīng)對(duì)加入世貿(mào)組織帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

政府職能的概述為，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)。