來源：中國建設報

PPP（公私合作）模式從2013年下半年升溫，不僅中央政府各部門開始力推PPP模式，地方政府也開始熱衷該模式，擬上馬的項目大為增加。PPP模式現(xiàn)已逐漸成為助推城市基礎設施建設和公用事業(yè)發(fā)展的重要利器。但是，如果認為拍拍腦袋就能搞好PPP模式，那絕對是要出問題的?？偨Y筆者實施過的類似項目的經(jīng)驗，PPP模式若要發(fā)展好，做好前期工作至關重要。

前期工作的重要性從一些項目案例中即可見端倪。福建某大橋BOT項目就是一例。該項目是上世紀90年代民營資本進入市政公用設施領域的一個典范。但是在20年間，政府和投資人之間總在扯皮。究其原因，表面上看是客觀條件發(fā)生了變化，新建的幾座大橋改成免費，影響了當初原本收費的該大橋的收益情況；投資人的訴求沒得到滿足，如投資人想要項目兩側的土地做開發(fā)被拒絕等。但更深層次的原因還在于前期工作準備不足。當時投資人與政府之間沒有簽訂合作協(xié)議，只有一紙公文，很多情況和問題都沒有預先考慮周全，也沒有進行詳細約定。在項目實施過程中，出現(xiàn)問題亦沒有采取后評估等更加科學的方式進行解決。

當然，該大橋項目存在問題也與當時的歷史條件有關，那時沒有幾個人懂PPP模式?，F(xiàn)在PPP模式在我國經(jīng)過30多年的發(fā)展和實踐，應該說已經(jīng)積累了相當豐富的案例和經(jīng)驗。但是，從筆者實施咨詢項目的情況來看，許多地方負責人對于PPP模式還是一知半解，不能遵循其科學的規(guī)律和方法，表現(xiàn)最為突出的就是不按規(guī)矩辦事和急于求成。舉一個例子，東北某地實施一個特許經(jīng)營項目，政府希望在2個月內(nèi)完成招標工作確定投資人。實施方案中有關項目條件的設定上，政府有關部門堅持按照其之前與投資人接觸所知曉的情況，設定較高的條件，考慮不夠周全。同時，招標文件也未經(jīng)各部門詳細討論就倉促發(fā)售。結果因項目條件設定太高導致參與投標的人很少。在談判過程中，政府方面看到40多頁的協(xié)議就覺得太過詳細，認為應當大幅精簡，總希望幾個小時就搞定談判，對于一些存在分歧的問題，不愿意深究，直接答應投資人的條件或者不進行約定，留下很多隱患。在后期執(zhí)行過程中，遭遇投資人違約，項目推進十分緩慢。

無數(shù)的項目案例均能夠說明，如果前期工作不愿多花一點時間細致準備，那么后期實施過程中若出現(xiàn)問題，就算花費數(shù)倍甚至幾十倍的時間可能都解決不了。時間的損失只是比較小的一方面。在實踐中，因為前期工作缺失或者沒做到位，導致后期遭受巨大的經(jīng)濟損失或造成政府信譽無可挽回的損害的案例更是比比皆是、觸目驚心。因此，現(xiàn)階段要想真正推廣好PPP模式必須充分重視前期工作。前期工作涉及的項目可行性論證、盡職調查、財務測算、實施方案編制和上報審批、協(xié)議擬定、招商文件發(fā)布、談判、簽約等各個環(huán)節(jié)都不能掉以輕心，其中特別要注意把握好以下幾個關鍵點。

首先要算清財務賬。財務賬是PPP項目的核心問題，主要是關于價格、補貼水平和其他優(yōu)惠政策等商務條件的設定，實質上就是投資人的回報問題。投資回報既要考慮公共利益，又要保證投資人合理的收益?；貓筇?，吸引不了投資人；回報太高，對政府領導形成政治壓力，財政最終也無力承擔，扯皮就在所難免。算清財務賬的前提是做好盡職調查，要對項目有關投資、設計、技術、工藝等各方面搞清楚。如果是已有資產(chǎn)轉讓項目，還需要對項目以往的運行情況進行深入調查，對歷史運行成本費用情況進行掌握。通過編制財務模型，采用通行的現(xiàn)金流折現(xiàn)的方法，可以測算出不同收益率水平對應的價格，并將測算結果與行業(yè)水平進行橫向比較，評估回報水平的高低，為設定項目商務條件特別是利益分配機制提供基礎，做到心中有數(shù)。

其次做好招商準備工作。要通過競爭機制，讓投資人之間充分競爭，產(chǎn)生一個較為合理的價格和補貼水平，從而使投資回報處于合理區(qū)間。為提高競爭度，應當做好招商準備工作。要準備好招標或招商文件，文件要全面而詳細，包括投資人須知、相關協(xié)議和參考資料等，文件編制過程中應邀請相關政府部門進行充分討論和修改完善。同時，要加大宣傳力度，在重要的媒體上廣泛推介，向行業(yè)投資人進行介紹，爭取吸引更多的投資人參與。

最后是簽訂完善的協(xié)議。協(xié)議是規(guī)范PPP項目合作雙方最重要的法律文件，前面提到的福建某大橋項目根本就沒有協(xié)議，這是導致后來長期扯皮的重要根源。一個好的協(xié)議應當是全面而完善的，其重點主要在于劃清責權義務、設計好利益分配機制、界定好項目風險和解決措施。劃清責權義務，就是要把投資人投資建設范圍、維修維護責任、建設和運營要求等約定清楚，政府方應承擔的責任也要界定好。設計好利益分配機制，就是要做到合作共贏，使投資人的收益保持在合理范圍。如北京地鐵四號線PPP項目的協(xié)議中就規(guī)定，如果實際客流連續(xù)3年低于預期客流，政府要向PPP公司進行補償；如果實際客流超過了預測的客流，PPP公司要把利潤和政府進行分享。界定好項目風險和解決措施，就是盡量將各種可能發(fā)生的情況都進行考慮，包括對各方有利和不利的情況、不可抗力、各方可能存在的違約情況等，并規(guī)定相應的具體可行措施。

PPP模式的運作是一件非常專業(yè)的事情，需要專業(yè)的團隊和組織。僅憑一知半解，憑著感覺來實施，很難達到理想的結果。因此聘請專業(yè)機構協(xié)助項目實施是一個可行的方法，可以達到事半功倍的效果。我國第一個軌道交通特許經(jīng)營項目——北京地鐵四號線PPP項目之所以能取得成功，原因之一就是使用了專業(yè)的顧問團隊。在該項目長達2年的前期工作中，始終有一個包括咨詢機構、律師事務所、技術顧問和財務顧問等在內(nèi)的顧問團隊在提供專業(yè)服務。相信隨著PPP模式的逐步推廣和人們認識的不斷提高，越來越多的人會意識到前期工作的重要性，專業(yè)機構的作用也能得到更多的發(fā)揮。