PPP模式在我國并不是新生事物，得益于2013年以來國家的大力推廣，PPP模式憑借其天然的優(yōu)勢和相關政策、措施的逐步完善，逐漸成為了落實國家戰(zhàn)略的重要工具。在PPP模式大行其道的背景下，建筑業(yè)企業(yè)如何廣泛地參與到其中，借助PPP東風實現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展甚至轉型升級，打造再次跨越發(fā)展的新引擎，是行業(yè)目前面臨的重要課題之一。

PPP模式加快推廣應用

PPP模式全面試水

李克強總理在世界經(jīng)濟論壇2015年年會上強調(diào)，中國經(jīng)濟要實現(xiàn)“雙中高”，必須用好政府和市場這“兩只手”，開啟“雙引擎”——一是打造新引擎，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新；二是要改造傳統(tǒng)引擎，重點是擴大公共產(chǎn)品和公共服務供給，補齊“短板”。“雙引擎”一個旨在形成有活力的市場，一個有助于打造治理能力強的現(xiàn)代政府，兩者配合得當，將使經(jīng)濟發(fā)展進入良性循環(huán)的軌道。而2014年以來國家大力推行的“PPP模式”，從目前來看恰好是這兩個引擎的交匯點。

2014年4月和10月，國務院召開的兩次常務會議都對PPP模式進行了積極推廣。5月21日，國家發(fā)改委公布80個領域鼓勵社會投資的項目。5月25日，財政部成立PPP工作領導小組，之后又成立PPP中心。9月24日，財政部發(fā)布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》。10月2日，國務院發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的意見》。10月28日，財政部發(fā)布《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，預算法的修訂和中期財政規(guī)劃，為PPP模式推廣鋪平了道路。12月4日，財政部和發(fā)改委分別發(fā)布PPP項目操作指引和指導意見。2015年1月19日，國家發(fā)改委牽頭起草《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》；同一天，財政部發(fā)布《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》。4月21日，國務院常務會議審議通過了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。這一系列的法律條文，在形式上規(guī)范了PPP模式的論證審批、操作流程、合同管理、項目實施等具體流程，為PPP模式的規(guī)模化推廣奠定了基礎。中國式PPP模式從2013年底醞釀到2014年進行全國性布局，今年全面進入“試水期”。

PPP模式是一種新興的公共基礎設施項目融資模式，具有“伙伴關系、利益共享、風險共擔”三大特征，政府授權、規(guī)制和監(jiān)管私營部門，私營部門出資、建設和（或）運營，提供公共產(chǎn)品和服務，公私雙方長期合作、共擔風險和收益，提高效率和服務水平。該模式以政府和企業(yè)雙方互惠共贏為特征，帶來了基礎設施供給和項目融資的全新革命，可改變公共資本單一結構的投資困局，對國家而言是一項能產(chǎn)生上千萬億元資本、資金紅利的重大改革。

著名財經(jīng)專家、財政科學研究所原所長賈康認為，PPP模式迅速躥紅，主要是因為其契合了當前中國5個方面的現(xiàn)實背景：一是對應我國城鎮(zhèn)化進程加速所帶來的公共設施和公共服務的融資需求。二是化解地方政府債務壓力。參照2014年國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā) 2014 43號）對PPP的表述：“鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。”這里“特許經(jīng)營方式”即政府通過特許經(jīng)營權合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定的收益，政府不承擔投資者或者特殊目的公司（SPV）的償債責任。可見，采用PPP模式的主要目的就是為了降低政府的負債、減輕政府籌資壓力。三是促進政府加快改革和提升政府資金使用績效，改善民生。四是PPP的“政府與社會資本合作”將與“混合所有制”改革形成天然對接關系，可為十八屆三中全會強調(diào)的混合所有制改革與四中全會強調(diào)的推進依法治國提供助力。五是其運作勢必要求法治化的配套保障。越來越廣泛、規(guī)范地依法履行項目契約，符合依法治國的基本理念。從根本上說，PPP模式為政府所青睞，主要得益于其自身優(yōu)勢：打破了只能由政府運用財政資金來建設公共基礎設施、公共工程、公共服務項目的傳統(tǒng)模式，形成了政府、社會、企業(yè)多方共贏的局面。

目前，國家發(fā)改委正在收集、匯總地方的PPP項目，擬建立PPP項目庫。據(jù)悉，2015年以來，各省已公布的PPP項目計劃投資總額已近萬億元。可見，作為化解存量債務以及今后基礎設施和市政公用事業(yè)建設的重要融資渠道，PPP被各界寄予了厚望，同時也為建筑業(yè)拓展了新的發(fā)展空間。

PPP模式和BT模式的區(qū)別

目前，對于PPP模式，很多建筑業(yè)企業(yè)仍存在疑惑，主要原因是企業(yè)將PPP模式與已被叫停的BT模式直接劃上了等號。

實際上，PPP模式分為兩種，一種是廣義PPP模式，是指公私合作投融資模式，具體有BT、BOO、TOT、BOT等；一種是狹義PPP，是政府與私人部門組成特殊目的機構（SPV），引入社會資本，共同設計開發(fā)、共同承擔風險、全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務開發(fā)運營方式。這里所說的PPP模式主要是指狹義上的PPP模式，而BT模式只是廣義PPP模式的一種。BT是Build－Transfer的英文縮寫，意思是“建設－移交”。在中國，BT模式是對BOT模式建設－經(jīng)營－移交 的變換，指項目管理公司總承包后墊資進行建設，建設驗收完畢再移交給政府部門。2012年12月，由于造成大量地方政府債務、項目全壽命期的效率不高、項目的成本高于一般傳統(tǒng)模式10% 20%等原因，財政部發(fā)布通知，將盛行多年的BT模式叫停。BT模式讓不少建筑企業(yè)吃了苦頭，以致如今對PPP模式也產(chǎn)生了警惕心理。

目前推行的PPP模式與BT模式主要存在以下幾方面的區(qū)別：

1.在合作方式上，采用BT模式時政府與企業(yè)是垂直關系，即政府授權企業(yè)獨立建造公共設施；采用PPP模式時政府與企業(yè)是合作關系，即政府與企業(yè)參股組建項目公司，共同建造和經(jīng)營公共設施。

2.在企業(yè)介入時機和程度上，采用BT模式時企業(yè)介入時間是在招投標階段，項目建設完成即退出；采用PPP模式時是在項目的可行性分析與論證階段，政府、企業(yè)的合作關系是長期的、可持續(xù)的。

3.在支付方式上，采用BT模式時企業(yè)要墊資施工；采用PPP模式時企業(yè)參與投資、分享運營收益和政府補貼。

4.在利益訴求上，采用BT模式時政府和企業(yè)只關注各自的利益；采用PPP模式雙方要以項目效益最大化為根本目標，才能實現(xiàn)各自利益最大化。

5.在風險承擔上，采用BT模式時企業(yè)要承擔較大風險，政府對項目建設過程控制力較弱；采用PPP模式時風險由雙方共同承擔，政府和企業(yè)都要對項目建設、運營負責。

6.在信息是否對稱方面，采用BT模式時政府更多地將精力投放在建設后的運營上，企業(yè)則更多地關注回款風險；采用PPP模式時雙方可實現(xiàn)信息共享，共同關注項目的全壽命周期管理。

因此，PPP模式較BT模式的優(yōu)點在于其能夠更好地配置資源、最大限度地滿足各方利益，并將企業(yè)的風險降到最低。而這也是BOO、TOT、BOT等模式所欠缺的。PPP模式也因而成為了在海外被廣泛應用的模式。據(jù)悉，英國簽訂的PPP合同累計超過700項，總投資超過500億英鎊，涉及交通、衛(wèi)生、教育等領域。在美國，最大的PPP領域是供水和廢水處理，約15%的市政水務服務通過PPP項目進行，并且越來越多的交通運輸項目開始采用PPP模式。通過在政府與民營企業(yè)之間建立風險共擔機制，PPP模式調(diào)動了民營資本的積極性。在項目建成運營后，政府成立專門監(jiān)管機構，定期核定項目運營成本，對民營企業(yè)的短期虧損進行補貼，使得民營企業(yè)“有錢可賺、有利可圖”，且盈利相對穩(wěn)定。這在一定程度上解決了基礎設施項目短期回報差的問題，使民間資本進入成為了可能，為經(jīng)濟發(fā)展“雙引擎”啟動提供了助力。對建筑業(yè)企業(yè)而言，這是重大利好消息。

建筑業(yè)企業(yè)在PPP模式下的機遇與挑戰(zhàn)

建筑業(yè)企業(yè)是PPP模式的參與主體，PPP模式在我國的大力推廣，必將給建筑業(yè)和建筑企業(yè)帶來重大改變。要理解這種改變，可以從PPP模式下政府和企業(yè)角色的轉變?nèi)胧帧Ｔ趥鹘y(tǒng)模式下，政府基礎設施建設的業(yè)主一般是政府所屬城投公司或國有控股公司，它們從一定意義上來說并不是獨立的市場主體，政府在基礎設施建設中的角色是裁判員和運動員。而在PPP模式下，政府變成了監(jiān)管者，項目業(yè)主是企業(yè)。這一改變，帶來的最直接變化是項目的決策、運營等事項都要遵循市場規(guī)律。而企業(yè)則從之前的“打工者”變成了投資者、建設者和運營者，不僅責任更大了，而且對自我綜合素質(zhì)的要求更高了。

因此，在PPP模式的大力推廣下，建筑業(yè)企業(yè)的機遇主要有：一是PPP模式解決了許多項目的融資困局，使一些傳統(tǒng)模式下無力投資的項目變?yōu)榭赡埽@為建筑業(yè)企業(yè)帶來了更多的業(yè)務量。二是采用PPP模式建造、運營的項目，其質(zhì)量、效益將遠好于傳統(tǒng)項目。這意味著建筑行業(yè)低于3%的平均利潤率將會有很大的改變，“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的市場原則將使建筑業(yè)企業(yè)獲得更大的利潤。三是建筑業(yè)企業(yè)將分享項目投資、運營收益，不僅能增加利潤來源，還會使企業(yè)的盈利更趨持續(xù)、穩(wěn)定。四是為企業(yè)完善上下游產(chǎn)業(yè)鏈提供機遇。建筑業(yè)是傳統(tǒng)行業(yè)，業(yè)務主要圍繞項目建設，其商業(yè)模式是典型的單一型工程承包模式。近年來，已有部分有實力的企業(yè)開始涉足綜合投資開發(fā)模式，但為數(shù)尚少。采用PPP模式參與基礎設施建設，建筑業(yè)企業(yè)有了實現(xiàn)投資、建設、運營一體化并打通上下游產(chǎn)業(yè)鏈的機會。施工企業(yè)將由原來單一的施工承包商向投資商、施工承包商、運維服務商等角色轉變，經(jīng)營結構將由原來單一的施工業(yè)務收入，向上有投資收益、中間有施工利潤、下有運行維護服務收入的多重收益結構轉變。五是為知名品牌打造提供了平臺。PPP項目的知名度遠高于一般工程，企業(yè)在一個PPP項目上的成功運作，將為企業(yè)帶來遠超經(jīng)濟效益的品牌效益和社會效益，給企業(yè)的長遠發(fā)展帶來好處。

高回報意味著高風險，在參與PPP項目時，建筑業(yè)企業(yè)面臨的風險大多來自于政府。在PPP項目中，政府往往扮演著多重角色，包括需求分析、投資分析決策、特許權授予、擔保、產(chǎn)品或服務購買、土地提供和稅收優(yōu)惠等。在PPP項目實施過程中，往往由于當?shù)卣谓?jīng)濟環(huán)境和項目本身需求，參與者各方利益要求和對項目的認知不同等，政府不能恰當?shù)芈男凶陨砺氊煟鬼椖吭谕七M中出現(xiàn)問題。

一是法律制度和公共管理不健全。自2013年開始，國家財政部力推PPP模式并陸續(xù)出臺了一系列政策措施，但被稱為PPP基本法的“特許經(jīng)營法”立法已接近兩年，目前尚未出臺。此外，中央和地方政府缺少一站式立項、評估和審批等機構，若沒有有效的公共管理機構作為支持，對授予和保護企業(yè)權利有利的法律體系也將失去作用。英國、澳大利亞等國家多是在財政部內(nèi)設立公共項目管理部門或PPP管理部門。二是政企觀念不同。政府和企業(yè)從各自利益角度分析項目的可行性，以檢驗項目是否符合各自的目標。政府部門更多地傾向于考慮社會效益，而私營部門則更多地關心項目的經(jīng)濟效益。三是投資決策失誤。不同的觀念帶來的不僅是政企雙方不同的行為準則矛盾，也使項目一開始便面臨著項目的立項、投資決策、可行性研究失誤等帶來的問題。據(jù)媒體報道，很多地方存在PPP項目盲目上馬的現(xiàn)象，僅僅把PPP當作融資工具，而不是真的提高項目的運行效率和公共治理能力，這或將為后期政府與社會資本投資人的糾紛埋下隱患。而有些企業(yè)也存在“跑馬圈地”的心態(tài)，這些企業(yè)為了防止競爭對手搶占先機，即使沒什么收益的項目也會積極介入，與政府草簽協(xié)議，但這些協(xié)議其實未必能落實。四是政企地位不平等。政企地位不平等是普遍存在的問題，政府部門的強勢地位容易導致項目運作過程中決策的隨意變更，其短期行為可能會導致政策的不連續(xù)，如地方政府換屆后履行合同的意愿不足等，會在項目實施的不同階段給企業(yè)帶來困擾。此外，政府對項目期望的不確定、可能存在的官僚主義和貪污腐敗以及區(qū)域、地方或部門間的內(nèi)部競爭等，都會使企業(yè)處于被動地位。

目前，PPP已全面進入試水期，對于來自政府方面的風險，企業(yè)更關注自身在項目中的股權和回報率。一是股權分配是不少建筑企業(yè)參與PPP項目時考慮的關鍵因素。對于PPP項目，不少地方政府部門明確表示，企業(yè)可以入股，但絕對不能控股，政府一定要保證51%的控股權。這讓很多企業(yè)尤其是民營企業(yè)望而卻步。因為自身資金實力有限，民企普遍比較擔心投資或入股后沒有話語權。二是項目投資回報率過低或成為民企參與PPP的障礙。評價一個PPP項目是否成功，關鍵在于該項目是否實現(xiàn)了政府、企業(yè)和公眾的多贏以及政府、企業(yè)是否合理地分擔了風險。PPP項目投資周期長，若回報率較低，企業(yè)或許就失去了進入的意愿，也就違背了PPP模式推行的初衷。此外，對建筑業(yè)企業(yè)而言，要廣泛而有效地參與到PPP熱潮中，除了要有防范風險的意識、措施之外，修煉內(nèi)功是最重要的。建筑業(yè)企業(yè)多年來一直以粗放型發(fā)展方式在新中國的城鎮(zhèn)化建設征程上狂飆猛進，龐大的身軀每每使得企業(yè)在轉型之際落于其他行業(yè)企業(yè)之后，參與PPP項目雖然風險較大，但也是企業(yè)擺脫粗放型發(fā)展模式、向精細化管理轉型的有效方式。企業(yè)要擺脫競標拿項目、賺快錢的傳統(tǒng)思維，就必須在經(jīng)營管理上下大力氣。

PPP模式下的風險防范

采用PPP模式的基本要求

PPP模式的本質(zhì)是使社會資源實現(xiàn)最優(yōu)化配置，是利用社會資金、社會力量來激發(fā)市場活力、社會活力，提高基礎設施公共服務供給效率的最佳方式之一。因此，該模式在運行中注定要牽涉到各方利益，而能否解決好風險分擔和利益分配問題，是PPP模式能否健康、長遠發(fā)展的關鍵。

政府的契約精神和能力建設是基礎。PPP盡快立法是全社會的共同期盼。立法中應當明確規(guī)定PPP項目實施方案、實施機關應當以項目是否有利于降低成本、提高效率、改善公共服務質(zhì)量為基本衡量標準，對PPP項目的可行性進行評估論證，兼顧項目的社會效益和經(jīng)濟效益；確定給予投資人的合理回報，投資回報方式應結合項目的市場需求，同類項目融資成本、投資建設運維成本等因素綜合確定，并應確定相應的價格調(diào)整和補償機制。而在PPP法出臺前，在PPP特許權協(xié)議示范文本中應對投資回報方式、價格調(diào)整和補償方式加以明確約定。在PPP相關立法和全面推進依法治國的大背景下，合作雙方尤其是政府參與方嚴格依照相關法律和協(xié)議履約的契約精神是項目成功不可或缺的因素。對于能力不足問題，政府部門應開展相關能力建設培訓，根據(jù)具體項目的需求，聘請專業(yè)的財務顧問、法律顧問或技術顧問，以彌補能力不足。

合理的風險分擔是核心。合理的風險分擔是PPP項目成功的核心要素。PPP簽署的合同都是長期的，一般都將持續(xù)二三十年，中間會產(chǎn)生哪些風險誰也無法準確預測和完全承擔，有些事情的發(fā)生甚至會讓PPP項目失敗，讓企業(yè)、政府和百姓蒙受損失。強調(diào)利益共享和風險共擔、由更有能力承擔風險的一方承擔相應的風險，是PPP模式的一個基本原則。清華大學建設管理系教授、中國PPP學界第一人王守清認為，首先，應讓最有控制力的一方去承擔相應風險。比如，外幣匯率風險應該由政府承擔，通貨膨脹也應該由政府承擔，而市場的供需變化則應由政府和企業(yè)一起分擔，因為只有政府更清楚一個城市或區(qū)域需要多少基礎設施；至于不可抗力，比如地震、洪水等，則應該由雙方共同分擔。其次，誰控制風險的成本最低則由其承擔相應風險。再其次，按風險回報平衡原則，如果企業(yè)承擔了較大的風險，則可以要求更高的回報。最后，要簽訂動態(tài)合同，可設立觸發(fā)機制，這樣即便出現(xiàn)變動，雙方也可以重新啟動談判。同時也要建立調(diào)節(jié)/調(diào)價機制，這樣對雙方都有利。此外，也可以設定上下限作為觸發(fā)機制，如當盈利或損失超過某一限度時，則須重新談判，重新進行分配或補償。

服務質(zhì)量和供給效率是決策依據(jù)。通過政府和社會資本合作提高公共服務的質(zhì)量和供給效率應始終成為采用PPP模式的決策依據(jù)。強調(diào)物有所值是PPP模式的一大原則。對一個基礎設施項目是否要采用PPP模式，一定要做評估比較，保證應用PPP模式后，比傳統(tǒng)的政府投資模式有改進，包括風險的轉移、服務水平和效率的提高等，既要保證投資者可以獲得一定利潤以吸引社會資本，又要保障政府和社會公眾的利益，以承擔社會責任；既要考慮基礎設施對經(jīng)濟發(fā)展和生活水平提高的重要性，又要考慮項目的可持續(xù)性如果項目自身收益不足，需要政府的資金支持或補貼，要考慮政府的財政實力 ，千萬不能為了應用PPP模式而應用PPP模式、千萬不能為了建設基礎設施而不考慮可持續(xù)性。

建立公眾參與決策、監(jiān)管的機制是保障。基礎設施關系到廣大社會公眾的切身利益，社會公眾應對這些項目享有知情權和建議權。項目從可研、立項、招投標開始，一直到簽約、設計、建設和運營等全過程，都應采取各種形式和措施進行廣泛深入的宣傳、報道，征求各利益相關方包括社會公眾特別是受直接或間接影響人群的意見和建議，做到公開、透明，并積極發(fā)揮獨立第三方咨詢機構的作用，完善政府的決策機制，保障社會公眾的利益。

企業(yè)風險防范基本措施

對于建筑企業(yè)而言，參與PPP項目應從以下幾方面防范風險：

摒棄投機心理。PPP項目具有傳統(tǒng)項目不可比擬的復雜性，企業(yè)不可試圖利用政府部門缺乏專業(yè)知識的弱點簽訂不平等合同。顯失公平的合同在后期執(zhí)行過程中很容易造成政府出現(xiàn)信用風險。更不可利用極少數(shù)官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利。當換屆或相關負責人受到法律制裁之后，項目也會面臨失敗的風險。企業(yè)應維持與政府的良好關系，保持項目與企業(yè)的良好形象，獲得公眾認可，或者采用與政府公司合作、尋求擔保或投保政治險等方法來應對政治風險。

重視項目前期調(diào)研、論證。傳統(tǒng)建筑業(yè)企業(yè)作為施工方，風險意識不強，在PPP模式下，企業(yè)要改變思維，在PPP項目前期調(diào)研上做足準備。在項目前期企業(yè)就應當聘請專業(yè)的中介機構，做好財力和成本收益核算，并對合作伙伴進行評估、考察項目可持續(xù)性，全面考慮項目對參與各方的影響等。在投標、合同文件談判等階段，企業(yè)應當借助經(jīng)驗豐富的專業(yè)機構的力量，對項目的合同條款進行利弊分析，明確了解項目的風險所在，以便于在合同談判階段與政府方進行協(xié)商。

重視特許權協(xié)議的簽署。特許權協(xié)議是PPP項目合作的重要協(xié)議，它規(guī)定了政府與企業(yè)之間的關系以及雙方的權利義務、雙方的風險分擔等，是構成項目合同的中心，企業(yè)應予以足夠的重視。一是特許經(jīng)營期的期限。特許經(jīng)營期限涉及投資者能否在期間收回投資并獲得適當盈利，該期限應充分考慮政府和企業(yè)雙方的利益，不能一方得利而使另一方蒙受損失。二是服務標準與定價問題。《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中強調(diào)，要“按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源以及社會可承受的原則，加強投資成本和服務成本監(jiān)測，加快理順價格水平。加強價格行為監(jiān)管，既要防止項目法人隨意提價損害公共利益、不合理獲利，又要規(guī)范政府價格行為，提高政府定價、調(diào)價的科學性和透明度”。

PPP項目的優(yōu)點和缺點都是顯而易見的，而其風險間的關聯(lián)性，也使其管理異常復雜。企業(yè)應從長遠發(fā)展著手，不斷提高參與PPP項目運作的能力。而從建筑業(yè)企業(yè)在PPP模式下的現(xiàn)實處境來看，其風險均指向成熟的管理人才的欠缺。因此，成熟管理者的欠缺才是企業(yè)參與PPP項目的最大“風險”，加大人才建設力度，依然是企業(yè)在競爭中勝出的不二法門。